近20年来,我国经济格局和市场环境发生了深刻变化,支付结算活动的参与主体及其相互关系、支付结算工具和行为种类发生了变化,现行支付结算体制的外部实施环境和社会经济对支付结算管理的需求也都发生了巨大变化。在此背景下,2016年两会上,不少代表的提案及建议都和《支付结算办法》、《非金融机构支付服务管理办法》相关。
        据记者了解,全国人大代表、人民银行广州分行行长王景武提出了《支付业务快速发展呼唤〈支付结算条例〉》;全国人大代表、人民银行南京分行行长周学东提出了《关于制定〈非金融机构支付服务管理条例〉的建议》;全国人大代表、人民银行昆明中心支行行长杨小平提出了《关于制定〈支付结算条例〉的建议》。
　　支付结算业务给监管提出新需求
        据杨小平介绍,随着支付业务规模的扩大及市场竞争的日趋激烈,一些固有问题逐渐暴露,新的风险隐患也逐渐产生,现有《支付结算办法》条款与内容已不符合经济发展面临的现实状况,实践中支付服务市场存在不少问题。
        1997年12月,人民银行印发了银行资金支付结算服务规范性文件《支付结算办法》,制定的依据主要是《中国人民银行法》、《票据法》、《票据实施管理办法》等法律法规。
        杨小平表示,以上这些法规制定于2000年之前,适用于当时的手工处理的结算方式。随着电子商务发展、金融交易信息化水平提高及现代化支付系统建设,传统的支付结算方式和资金汇划手段已逐渐被电子化的资金结算方式取代。
        除了银行机构提供支付结算服务外,非银行支付机构异军突起,支付产业链不断延伸,已涉及商户管理、网络信息等,以支付为渠道的衍生金融产品也涉及不同金融监管部门,引发诸如消费者权益保护、身份信息、安全验证等诸多问题,支付结算业务的发展对监管提出了新需求。
　　多措并举推进《支付结算条例》制订
        王景武建议,从建立支付结算监管体系、界定适用行为及主体、实现相关法律法规的协调一致、借鉴国际经验并与国内实际相结合等方面着手,积极推进《支付结算条例》的制订工作。
        杨小平则认为,首要的任务是将《支付结算办法》上升为行政法规制定出台相应的管理条例,这将成为解决目前诸多突出问题的逻辑前提。
        王景武和杨小平均认为,需要建立一个统一、明晰的支付结算监管体系。人民银行作为支付体系的组织者、支付服务的提供者和资金活动的最终清算者,由人民银行履行监管职能有利于实现支付体系的稳定、公平和效率。建议应根据《中国人民银行法》等法律规定,在制订《支付结算条例》时,明确中国人民银行作为支付结算业务监督管理主体,明确支付结算管理职责的划分,建立一个统一、明晰的支付结算监管体系。
        杨小平表示,要考虑电子签名在支付结算领域中的作用。为保证支付结算各当事人的合法权益,提升电子支付结算的公信度,建立支付结算风险防范的法律基础,尽快确立电子票据、支付密码、影像技术中电子签名在支付结算安全防范措施中的法律地位,规定电子支付指令的法律效力。
　　加强资金支付市场和第三方支付机构监管
        2010年6月,中国人民银行制定了《非金融机构支付服务管理办法》(以下简称《办法》)。《办法》旨在通过规范资金支付市场秩序,切实维护社会公众的合法权益。
        《办法》颁布5年多来,有效规范了非金融机构的支付服务行为,对防范支付风险、保护当事人合法权益发挥了十分重要的作用,取得了较好的监管成效,促进了支付服务市场的健康发展。但是,《办法》在实施过程中,也遇到了因法律层级不高导致处罚力度不足、跨部门监管协调难度大等突出问题。
        周学东着眼于加强资金支付市场和第三方支付机构的监督管理,防范潜在的金融风险和社会风险,提出了由国务院制定《非金融机构支付服务管理条例》的建议。
        周学东表示,人民银行总行已经将推动《非金融机构支付服务管理办法》上升为条例列入工作议程。建议国务院法制办公室尽快启动《非金融机构支付服务管理条例》立法工作,提升规范效率和层级。条例应明确人民银行在非金融机构支付服务管理中的职责以及人民银行与工商、公安等部门在处置未经批准擅自从事或变相从事支付业务的非金融机构和个人时的职责划分,构建监管合力,加大对违规行为的处罚力度,促进支付服务市场健康发展。